[摘要] “土地财政”造就了“征地—卖地—收税收费—抵押—再征地”的模式，其中地方政府、开发商、银行成为最大的受益者。
“土地财政”造就了“征地—卖地—收税收费—抵押—再征地”的模式，其中地方政府、开发商、银行成为的受益者。
20605元/平方米。12月16日，广州市楼面地价再度被刷新。“看来只有中彩票才能买得起房子了。”听到这个消息，在广州工作多年的王先生感叹。
当前，国内房地产市场运行面临复杂局面。一线城市房价高昂的头还没有低下，部分二、三线城市又出现上涨。不久前，南京、武汉、杭州等地也都出现高价地。为坚决落实调控措施，国土资源部12月19日发出通知，要求坚决抑制少数城市地价过快上涨趋势。
除了流动性过多、通胀预期增强等因素外，不少人认为，房价居高不下的重要原因在于有些地方为获取高额的土地出让金，采取种种措施，推高地价、推升房价。更有舆论称，“土地财政”是高房价的罪魁祸首，“土地财政”不除，房价下不来。
该怎样认识“土地财政”？梳理“土地财政”的来龙去脉，厘清利弊，寻求治本之策，不仅关系到房地产市场的长期健康发展，也关系如何防范地方财政和金融风险，如何转变经济发展方式等问题。
1.土地出让金收入逐年增多
2009年，土地出让金收入相当于同期地方财政总收入的46%左右
截至目前，北京、上海今年土地出让金已破千亿元，比去年同期大幅增加。由于土地供应量约为过去两年的总和，今年土地出让金有望突破2万亿元。
近10年来，各地土地出让金收入迅速增长, 在地方财政收入中比重不断提升。资料显示，2001年—2003年, 土地出让金达9100多亿元, 约相当于同期地方财政收入的35%；2004年，收入近6000亿元。2009年达到1.5万亿元，相当于同期地方财政总收入的46%左右。在有些县市, 土地出让金占预算外财政收入比重已超过50%, 有些甚至占80%以上。
“‘土地财政’是个俗称，一般是指一些地方政府依靠出让土地使用权的收入来维持地方财政支出。”中国土地学会副会长黄小虎说，实际上，土地出让后，地方政府还能获取包括建筑业、房地产业等营业税为主的财政预算收入，这些收入全部归地方支配。仅此两项就占到地方税收的近四成。在一些地方，“土地财政”成了名副其实的“第二财政”，有的甚至成了财政收入的主要来源。
附着在土地上的收入，还有名目繁多的费。土地从征用、出让到规划建设等环节，土地管理、房产、财政、水利、交通、人防等部门，都会收取不菲的费用。
“如果算上以土地作为抵押向银行贷款，地方政府的实际可支配收入会更多。”中国人民大学土地管理系主任叶剑平说，地方政府手中的土地和政府信用是金融机构看好的优质抵押品。近年来，特别是在城市基础设施投融资上，地方政府获得的抵押贷款增长较快。据银监会统计，截至2009年末，地方政府融资平台贷款余额为7.38万亿元。而卖地收入是还贷的主要来源。
拍卖槌一落，少则几亿元多则几十亿元甚至过百亿元的收入就来了，土地整理一下，就能到银行换取大量贷款，哪个地方能拒绝这种“快钱”的诱惑？而要加大投资力度，做大GDP，彰显政绩，恐怕没有比围绕着土地做文章更短的路径了。正是认识到土地的资本和资产功能，越来越多的地方开始走上了以“经营土地”来“经营城市”、“经营发展”的道路。
2.过度“以地生财”害处多
在“土地财政”模式下，难免产生高价地进而产生高价房，有悖于国有土地为全民所有这一基本属性
客观地说，十几年来，“土地财政”对缓解地方财力不足、公共品供给融资难，创造就业机会和提升城市化水平等都有很大促进作用，功不可没。
“土地财政”为人诟病，不在于地方政府由此获得了较为充分的财政，而是获得这一的过程不尽合理、公平，以及可能带来的一系列弊端。
“土地财政”所带来的利益联接机制，最为人诟病。“存在多年的‘土地财政’，事实上造就了‘征地—卖地—收税收费—抵押—再征地’的滚动模式，在这一过程中，地方政府、开发商、银行成为的受益者。”中国社科院农村发展研究所研究员王小映坦言。
要维持这一模式，并获取较高，就要压低补偿标准征地，再通过拍卖等方式高价出让。几万元一亩征地，几百万甚至上亿元卖给开发商，征地与卖地之间的巨额利润，让不少地方以各种形式规避上级的规划管制、计划控制和审批管理，违规违法用地时有发生，农民“被”上楼现象频频上演，权益得不到有效保护，耕地保护也面临空前压力。而房地产业是这一模式的下游出口，城市购房者最终为高房价“埋单”。
中国土地勘测规划院副总工程师邹晓云分析，在这种利益联结机制下，地方政府不但是征地的大买家、土地出让的大卖家，还是收支的大账房。当流动性充裕、房地产市场向好时，地方政府有动力、有能力推升地价和房价；而当楼市出现危机，土地交易冷清时，地方政府的财政平衡压力就会增大，也能通过构筑政策防护墙，扭转楼市下滑趋势。“2008年，各地纷纷出台缓交土地出让金等措施扶持开发商，‘救市’风潮席卷南北就是例证。更令人担忧的是，这种机制像个失去控制的发动机一样，很难停下来。”他说。
国有土地毕竟是一种特殊的公共资源，如果将土地供应目标定位于地方财政的利益化，将有悖于其基本属性，也有悖于国有即为全民所有这一基本属性。在这种利益联结机制下，难免产生高价地进而产生高房价，房价不断上涨，就会导致住房不断向富裕家庭集中，大多数居民家庭获得住房的能力减弱、机会减少。“政府获取土地出让金及其相关收入的目的应是社会公共服务化，在缺少必要制度约束情况下，手段往往成了目的，损害了社会公平。”叶剑平说。
“土地财政”还造成资金过度流向房地产领域，不利于优化经济结构。从近几年情况看，房地产已成为“吸金场”，甚至一些生产服装、家电的大企业也纷纷转型做起了开发商。“这不是好现象，毕竟，土地的增值是虚拟的，没有哪个国家可以依靠房地产来实现国富民强。”叶剑平说。
地方政府土地抵押收入的增长，则加大了金融风险。审计署公布的情况表明，审计调查的18个省、16个市和36个县本级，截至2009年底，政府性债务余额合计2.79万亿元。从债务余额与当年可用财力的比率看，有7个省、10个市和14个县本级超过100%，的达364.77%。“这些贷款很大一部分依靠土地出让收入来偿还。当行情看涨、土地出手顺利时，政府可以通过丰厚的土地出让收入归还银行贷款，一旦房价大幅下行，土地价值必定下降，薄薄的抵押合同书力量究竟有限，银行、财政所承担的风险显而易见。”叶剑平说。
“土地财政”的收取和使用还严重透支未来。黄小虎说，各用途出让的土地达40年、70年不等，地方政府在出让土地时，按照年限累计的地租做了一次性收取并用于当期支出，虽然短时间增加了财政收入，但实质上透支了未来几十年的，势必损害子孙后代的利益，相当于“寅吃卯粮”。
“土地财政”也是不可持续的。一个城市的建设用地总量是有限的，一旦卖完，后续的财政开支就得不到保证。“城市化进程还有20年左右就会达到70%的平稳期，‘土地财政’之路只能是短期选择，绝非长久之计。”邹晓云说。
3.“土地财政”怎么改
推动地方政府财权与事权相顺应，规范土地征收行为、用好土地出让金收入
“1994年的分税制改革，找到了困扰多年解决中央和地方财政关系的正确思路。但没能很好地解决省级以下各级财政的关系问题，更关键的是，在现实运行中，财权与事权相顺应的原则没能有效坚持。地方税体系没有成形。”财政部财政科学研究所所长贾康说。
统计数据显示，自1994年实施分税制后，地方政府的财政收入占整个财政收入的比重逐年下降，从1993年的78%下降到2004年的42.7%；但另一方面，地方政府的财政支出占整个财政支出的比重却没有相应变化，一直在70%上下波动。而1994年以来，省、市政府也在想方设法增加集中度，财力逐步向省、市集中。
“土地是地方政府拥有的资产，面对‘钱少事多’的现实难题，‘土地财政’逐步成为地方发展的一个重要手段。”王小映说。
“‘十二五’期间，中央和地方政府在事权的税权分配会更加合理，搞建设项目、抬高地价增加土地出让收入等地方政府的短期行为将逐步消除，地方对‘土地财政’的依赖将逐步减小。”贾康说，“这两年财政部代理地方发行债券来弥补地方预算收支差是个好办法。虽然每年仅2000亿元，但是可以置换和替代地方隐性负债，减少其以地生财的冲动。”
有专家指出，城市的土地属于国家所有，自然就应由政府来获得相应的土地收入，关键在于用好这笔钱，规范土地征收行为，减少整个过程中的不公平、不合理因素。
为加强土地出让金的管理，2006年，国务院下发了《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》，要求将土地出让收支纳入地方预算，但仍有许多地方政府没有严格执行这一政策。今年4月，审计署公布的情况表明，有11个市的674.81亿元土地出让收入管理不规范，未按规定纳入基金预算管理，占征收总额的20.1%。
去年底，财政部、国土资源部等五个部委又联合下发通知，要求地方将土地出让收入全额缴入地方国库，支出则通过地方基金预算从土地出让收入中予以安排，实行彻底的“收支两条线”管理。
邹晓云说，在现行的制度框架内，房产税也是一个增加地方稳定财源的选择。不少国家也有“土地财政”，但不是靠卖地，而是靠征收不动产税来实现。在房屋持有环节征税，既能给政府带来稳定的财源，也能抑制住宅投机。
只要可以从农民手中低价征地，并向市场高价供地，地方政府就很难放弃对建设用地征用的垄断权。从制度层面上解决这个问题，还要加速推进征地制度改革。“缩小征地范围，提高征地补偿标准，规范政府征地行为是征地制度改革大方向。”叶剑平说，国家已提出，除公益事业以外，要减少征用农民土地，当前，要加快从法律上界定“公共利益”，同时还要打破政府垄断土地一级市场的格局，推动集体建设用地的流转，让地方政府逐步从土地经营者的角色中淡出，成为纯粹的管理者，而不是主导者。
在新的历史条件下，改变“土地财政”的过程，也是贯彻落实科学发展观的过程。谁能占领未来战略产业的制高点，谁就能在世界竞争格局中占据优势。如果我们还在纠结于房地产是不是支柱产业，还在算计着土地出让等相关收入所带来的“财务自由”，还在追求着眼前的GDP和显化的政绩，就有可能错过历史给予中华民族复兴的宝贵机遇。
土地永远是一种稀缺资源，对于一个城市发展而言，相比起土地出让所产生的种种“利润”，安居乐业的百姓和欣欣向荣的企业更为重要。城市化的目的是什么？发展为了什么？应该好好想想这个问题了！
2010年上海卖地吸金1417亿 沪广深津卖地超年计划
（来源：财经日报）在堪称楼市调控之年的2010年，上海土地市场依然演绎出火爆行情。
中原地产监测的数据显示，截至12月16日，在中原监测的12个重点城市中，上海2010年土地出让金收入已达到1417亿元。这一数据，环比2009年全年上海的土地出让金收入1025.28亿元上涨达40%。
年底惊现“翘尾行情”
2009年的土地市场无疑是疯狂的，2010年4月宏观调控之后，狂热的土地交投终于及时刹车，地价更是一度出现明显松动。5月底，当多数开发商还在为是否降价卖房而犹豫不决时，市场浓重的观望气氛已经迅速传导到土地市场。当时前去参加今年上海场大型土地推介会的开发商纷纷表现出观望情绪，看多买少成为最为普遍的策略。
很长一段时间里，上海的土地市场都在震荡中前行，陆家嘴的高层住宅用地——“黄浦江沿岸E18地块(9-3)”，被九龙仓集团(00004.HK)旗下公司拿下的时候，楼面地价仅是远低于市场预期的3.55万元/平方米；10月加息首日，嘉定新城的宅地嘉定区洪德路以南、云谷路以西地块，在竞标中出现了今年以来楼面地价首次跌破万元的情况；而一个月前闹得沸沸扬扬的“退地门”事件，更是给上海土地市场抹上了一笔浓重的悬疑色彩。
这期间，一个不容忽视的细节是，有业内人士戏言，如果不是“为避免开发商盲目高价逐地”而诞生的土地预申请制度，今年土地市场恐怕也难免重蹈2008年土地频繁流标的厄运。
一位港资开发商指出，2010年以来，上海开始全面推行预申请制度，在此制度下，开发商可以提前考察地块，并和出让方有足够的时间进行接触。就出让方而言，和开发商充分沟通后心里也更有底，推出的地块定价更准确，不至于流拍。
终于，调控之后的2010年上海土地交易市场不温不火地撑到了年底。让人大跌眼镜的是，受年底一波住宅成交回暖势头影响，开发商拿地热情一触即发，临近年关，土地市场竟然再次躁动起来。
12月初，和记黄埔旗下公司以16.2亿元的超高报价击败其他5家劲敌，夺下上海青浦一纯住宅用地——赵巷镇特色居住区17号地块，折合楼面地价21436元/平方米，远远超过老单价地王赵巷镇特色居住区10号地块创下的14500元/平方米纪录，一举成为青浦赵巷区域内的新“地王”。
与此同时，武汉、杭州、温州等城市亦在年底轮番上演“地王”争夺大戏，再次引发市场对地价狂飙预期的担忧。
国土部调控加码直指高价地
为抑制少数城市地价过快上涨趋势，2010年12月19日，国土资源部出台《关于严格落实房地产用地调控政策促进土地市场健康发展有关问题的通知》，要求坚决防范受多种因素驱动的岁末年初放量供地，从落实保障性住宅用地供应，防止出现“高价地”，规范房地产用地出让，加快处置闲置土地四个方面坚决抑制少数城市地价过快上涨趋势。此外，国土部还要求各地方政府地皮出让溢价率若超过50%，或成交价创历史新高的地皮，须2个工作日内上报。
事实上，截至目前，不少城市今年土地供应早已达高量。汉宇地产提供的信息显示，截至12月15日，上海市经营性用地总成交建筑面积已经累计达到1312.27万平方米，已经超过去年全年成交面积，其中住宅用地成交688.36万平方米，占总成交量的52.46%；预计今年全年的成交总量可突破1400万平方米，相比去年增加约13%。
中原监测数据亦显示，其监测的12个重点城市已出让居住用地8582公顷，预计年底前仍将有1175公顷的出让量，土地供应的持续放量将使未来几周土地成交热度不减。12个城市中已有上海、广州、深圳、天津、成都、武汉和长春等七市完成2010年度居住用地供应计划。其中武汉表现抢眼，已超出年度计划4倍有余，只有北京、杭州和重庆三市完成情况较差，目前实际供应尚不及各自全年计划的一半。
与此同时，其监测数据中，除广州、深圳、重庆、杭州4个城市的土地出让金收入较去年有所下降，其余8个城市均创历史新高。
易居分析师付琦在接受《财经日报》采访时指出，在当前宏观调控大背景下，少数的“地王”并不会对市场产生较大影响，但他担忧地价若继续攀升，将会给市场带来不利影响。
付琦认为，地价不断飙升，除了开发商的追捧之外，出让方亦有着不可推卸的责任。“以上海‘退地门’事件为例，如果出让方真想抑制地价，为什么不以次出让时的起始价出让，而非要将起始价翻番后再出让呢？”
公开资料显示，“退地门”事件主角——嘉定区真南路以南、走马塘以西地块重新出让挂牌起始价已飙升至19.345亿元，较首次出让底价5.5456亿元翻了近两番，一年内涨幅高达249%。按建筑面积粗略估算，这幅地块的起始楼板价已经达到10000元/平方米的水平。
“出让文件显示，真南路地块还被规定了投资额度，要达到约15.8亿元，这样一来，开发商就算以底价拿下这幅地块，未来的成本也已经达到18000元/平方米，这还是没有计入税收成本和企业管理成本的。若开发商将来想要有利可图，相信其最终产品定价必然在目前区域在售新房价格之上。”付琦表示，真南路地块只是挂牌起始价不断上涨阵营中的一个缩影，地方政府的财政收入过度依赖于土地出让金所造成的利益冲突可窥见一斑。
新加坡国立大学房地产研究院院长邓永恒教授在接受本报记者采访时表示，抑制地价，如何缓解地方公共财政过度依赖土地出让金的现状值得探讨。他认为，房产税的出台，一方面能在一定程度上抑制由于当前住房保有成本过低而造成的过度消费、投机等现象，另一方面也能缓解由于地方政府的财政收入过度依赖于土地出让金所造成的利益冲突。“在西方国家，房产税也是地方公共财政收入的一大来源，房产税开征以后将会成为地方财政收入的一大支柱，从而缓解地方政府的高价卖地需求。”
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