&quot;空城&quot;计:12个省会城市规划55个新城新区

“大盘城市”贵阳

2012年10月，有媒体报道称，房地产大盘扎堆的贵阳“仿佛坐在楼市崩盘的火药桶上”，或将成为“鄂尔多斯第二”。

将近一年时间过去，这座诞生了“中国楼市大盘”、创下房地产单盘开发、销售“世界奇迹”的西南山城，看上去风平浪静，空气中并未嗅出“崩盘”的火药味。

一个又一个动辄圈地几千上万亩、建筑面积几百万上千万平方米的超级大盘，改写了这座城市的面貌，颠覆了城市生长的常规路径。“神话”仍在继续，它将走向何方？

“这里是楼盘还是城市”

9月，“爽爽的贵阳”凉风习习。令人有些不爽的，是老城区日益拥堵的交通。在密集如织的车流中，不时可见凯迪拉克、奔驰、奥迪和保时捷插队穿行。

以财富计，今日的贵阳已不独属于当地人。那些在地州打拼成功的矿主、煤商等生意人，成了省会购买力的新移民。正是他们，造就了“中国楼市大盘”的神话。

贵阳老城区南明区和云岩区坐落在一片狭长的山谷地带。局促的空间内，目前已簇拥超过130万人的常住人口。用当地房地产业内人士的话说，“密度堪比香港”。

在这种情况下，多数城市选择跳出老城、在外围建设新城。但贵阳别具一格，在紧邻南明区市中心的彭家湾和五里冲片区，借助城中村改造，引入开发商，集中规划建设了一个占地6000余亩、总建筑面积达1830万平方米的超级大楼盘，于2010年底开盘。

这个名叫“花果园”的房地产项目全部建成后，预计可容纳近50万人口居住。用当地业内人士的话说，“相当于把一个县级市搬回了市中心。”

业内人士告诉记者，在许多城市，凡占地超过2000亩、总建筑面积超过100万平方米、可容纳3万〜5万人的楼盘即可被称之为“大盘”，但在贵阳，“零头都算不上”。

9月上旬的一天，《财经国家周刊》记者来到花果园。目前项目销售已近尾声，但售楼中心的大厅内仍然人头攒动。用于摆放项目模型的沙盘，约有一个篮球场大小。

售楼中心陈列的历史照片和规划效果图告诉人们，昔日这里是一片脏乱差的棚户区；未来，将出现12条市政主干道、10大购物中心、200万平方米商业、200万平方米写字楼、6大公园广场、8所学校、若干所幼儿园和三甲综合医院……

“除了工厂，几乎什么都有。”一位当地人士说，他总是有一种迷离之感：“这里究竟是楼盘，还是城市？”

业内人士介绍，2013年上半年，花果园项目成交面积达168.58万平方米，占整个贵阳楼市的42.86%。

即便是在范围内，花果园也不失为项目。据项目内部统计，截至今年5月底，共销售住宅超过3.8万套，销售金额达180亿元。

目前贵阳其他地方都奇缺置业顾问，“因为大部分人都在为花果园项目卖房子”。

但有分析人士指出，这个超级大盘创造的诸多楼市神话，未来或将遭遇一系列与城市规划、管理相关的考验。

花果园项目目前仅有期开始入住。但周边交通已经出现明显拥堵。即便在非早晚高峰时间经过，通行也困难。

项目中还建了许多高至42层的超高层住宅。“42层住宅，仅配备了3部电梯，如果住在顶楼，早上上班等电梯，可能没有半个下不了楼。”前述业内人士表示。

业内人士表示，由于花果园是基于棚户区改造项目建设起来的社区，开发商出于摊销成本考虑，局部地区开发强度（容积率）高达4.5〜7.0。“这么大的一个项目，这么高的容积率，后续必然会出现诸多问题”。

在国家开发银行贵州省分行副行长吴始炜看来，大盘开发，好的一面是能够带来规模效应；但弊端是，在城市中心地带大规模开发，无疑将给中心聚集区带来更大压力，将给未来的城市管理设置更大的难题。

弱势财政，强势开发

更令业界和外界震动的是，花果园项目这样的超级大盘，贵阳未来“至少会有七八个”。

据合富辉煌集团贵州公司统计，目前在贵阳市已经“圈地待战”的超级大盘还有：中铁国际生态城，建筑面积2038.02万平方米；大川白金城，建筑面积1600万平方米；西南国际商贸城，规划占地面积10平方公里，总建筑面积约1420万平方……

除了上述几个千万级的大盘外，更有众多规划建筑面积在百万级以上的项目，分布在贵阳各个区域。

在今年初贵州省十二届人大一次会议通过的省政府工作报告中，提出要重点打造100个城市综合体。其中有20余个项目落户贵阳。这些城市综合体项目大都会与大盘开发捆绑进行。

一家在贵阳市进行房地产开发的北京公司总经理告诉记者，如果按照众多大盘对外的宣传口径统计，目前整个贵阳市潜在的房地产开发量，在理论上已经突破1亿平方米。

不过，合富辉煌集团贵州公司市场总监向涛认为，一些大盘实际并不会有对外宣传的那么大，“只是一种营销和造势”。

业内知情人士告知，有些大盘开发商先与政府签订一份用地的框架协议，“面积会很大”；但随后到具体摘牌拿地时，是“一小块一小块滚动着拿”。

大盘开发模式盛行，与地方政府财力弱势不无关系。

国家开发银行贵州省分行副行长吴始炜介绍，贵阳是山地城市，城市道路交通等基础设施的工程造价明显高于平原地区，修一条高速公路，桥隧比大概要达到70%，造价是平原地带的两三倍。

财力羸弱的地方政府，只得将新城建设的部分基础设施配套工程甩给开发商，代价就是用大盘开发作为交换，以摊销开发商修桥铺路的成本。

业内人士表示，从政府角度而言，这种大盘开发模式可以帮助地方迅速提高城镇化水平，但政府在土地一级开发过程中几乎享受不到，使地方财政始终陷于弱势。

大盘驱动战略，在贵阳还可追溯得更远。

在距贵阳老城区10余公里的观山湖区，以运作大盘见长的地产大鳄世纪金源集团曾开发建设总建筑面积达600万平方米、可容纳近20万人的金源世纪城。

业内人士介绍，贵阳金源世纪城项目2007年开工，2008年销售，到2011年，600万平方米物业就基本售罄。

正是这个房地产超级大盘的运作成功，为贵阳市其他区域的新城建设模式提供了示范和借鉴，同时也刺激了一个又一个超级大盘的不断出现。

但时隔几年再来看这个大盘先行者，其各种后遗症也在不断暴露。

业内人士告诉记者，金源世纪城目前入住率接近六成，已明显出现交通拥堵。这两年，当地政府正在忙于“补修”高架桥和斜拉桥，以缓解其睡城、卧城局面。

类似情况，在花果园项目中也已出现。由于把周边市政配套的任务甩给了开发商，政府对交通状况有无乏计可施。

一位当地出租车司机抱怨：“政府承诺再给花果园修几条市政道路，但你看看，现在楼都盖满了，哪里还有地方修路？难道要在空中修吗？”

至截稿时，有知情人士告诉记者，今年7月份，原北京市委常委、朝阳区委书记陈刚调任贵阳市，担任市委书记一职。陈刚到任后，对土地供应和城市规划渐露“改革”之态。

据悉，贵阳市政府相关部门目前正在组织对城市规划进行新一轮编修。知情人士判断，未来贵阳的土地供应或将效仿“北京模式”，即：由政府统一收储，一级开发整理后，净地出让。若真如此，贵阳大盘模式或将迎来调整。

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高层预警新城规划

位列网评“中国10大鬼城”之首的内蒙古鄂尔多斯，近期被披露正进行大规模的“迁人填城”计划。

有评论认为，此举是一错之后的再错，“鬼城”的出现与“填城”的冲动，都源于政府之手伸得过长，政府决策过于简单。

鄂尔多斯仅是当前中国新城“冲动”后果之一例。

一年来，正值新型城镇化酝酿顶层设计之际，各地不断曝出“空城”、“鬼城”现象，遭到舆论质疑。

据《财经国家周刊》记者了解，年中，中央财办委托国家发改委城市和小城镇改革发展中心进行的一项相关课题上报后，惊动了中央高层。

这一课题部分内容后经权威媒体公开披露，引发社会更强烈的“声讨”。

决策层的预警和社会共识的形成，使一场有关新城新区超前、超标、超规模建设的整顿治理山雨欲来。

冲动与声讨

7月初，国家发改委城市和小城镇改革发展中心课题组对12个省／区的政府工作报告、文件、规划和新闻报道等进行广泛检索，结果发现：12个省会城市全部提出要推进新城新区建设，共规划建设了55个新城新区，其中沈阳要建设13个新城新区，武汉也规划了11个新城新区。

而在12个省／区下辖的144个地级城市中，有133个提出要建设新城新区，共规划建设了200个新城新区；161个县级城市中，也有67个提出新城新区建设。

按照课题组观察，大多数城市已经将新城新区建设付诸于行动，并非仅仅存在于规划，且新城新区规划面积和人口普遍超越现实，平均每个规划中的新城面积相当于现有城市面积一半多，规划的新城新区人口基本相当于现有城市人口。

以贵阳市为例——该市提出了要建3个新区和5个新城，规划建设总面积达1267平方公里。而2011年贵阳市建成区面积仅162平方公里，即便加上周边的安顺市，两个市建成区面积合计也仅198平方公里，相当于要增加6个贵阳和安顺。

《财经国家周刊》记者获悉，中央高层对各地扩张城市面积的做法深以为忧。“空城”的大量出现，非但对耕地、资源环境保护构成威胁，还将导致地方背上财政、金融风险。

舆论亦在近期对“空城”、“鬼城”现象展开密集讨论。新华社的调研发现，城市规划存在定位过高、速度过快、用力过猛三大突出问题。《人民日报》刊发评论，直陈“造城虚火症该治了”。

《财经国家周刊》记者了解到，针对新城新区超前、超标和超规模建设现象，相关部委正在研究对策。

国土资源部一位官员告诉记者，国家发改委城市和小城镇改革发展中心的课题报告“虽然只是网上找来的数据”，但反响很大，且对他们的工作产生了微妙的影响。

据悉，国土资源部不久前已于内部会签完毕一份报告，将他们所掌握的各地新城区建设情况向高层作了汇报。

这份出自国土部门的报告，其数据与前述发改委机构报告或有所不同。在国土部门看来，“目前真正突破土地利用规划的新城新区并不多”。

以延安这一陕北重要城市为例——五六十万人口簇拥在30多平方公里的老城区，该市曾做出了一个总面积达70多平方公里的新城新区远景规划。后经国土资源部把关，最终获批的规划建设用地仅有十几平方公里。尽管如此，延安市在对外宣传材料中，仍旧声称要建设70多平方公里的新城新区。

“实际上，很多在建的新城新区都总是尽量往大了说。”一位知悉新城新区规划报批流程的部委官员告诉记者：当前不少新城新区“只是地方政府一厢情愿的策划和想法”，是在地方政府工作报告和媒体上“吹出来的建设规模”，实际上并未经过国土规划部门的合法审批和认定。

其言下之意，新城新区的“大跃进”在一定程度上被夸大，实情没有发改委机构报告和公众印象中那么严重。

“跑部”与管控

不过，前述部委官员也承认新城新区存在失范失控问题，分歧在于具体数据、事实。

《财经国家周刊》记者获悉，决策层日前要求对各地新城新区建设情况进一步摸清底数。

在中国现行法律、政策下，新城新区的建设审批要遵循一套较为严格的程序，但其中不乏人为因素。

据权威人士介绍，“造城”冲动通常始发于地方主政者，一旦形成新城建设动议，书记、市长们就开始“跑部”：首先要突破的是国家发改委，争取纳入区域发展规划，形成新城新区概念，并获得相应政策支持。

其次是住房和城乡建设部，住建部负责审核城乡建设规划编制。

最后的“闸门”是国土资源部，这也是新城新区获得合法审批最难跑的一个部。因为规划最终都要落实到用地指标上。建设用地有很多类型，诸如耕地保护、区域建设用地、自然环境保护等，存在此消彼长的关系，尤其耕地有18亿亩红线，不可能一味放任，需要由国土部门统筹、权衡。

“跑部”的效果，往往与城市的地位及地方主要官员的个人活动能量密切相关。

比如，在成渝经济圈内有两个重要的新区，即直辖市重庆的两江新区和省会城市成都的天府新区，两个新区都曾申报400多平方公里用地指标，最终两江新区获批200多平方公里，天府新区仅获批100多平方公里。后者“无奈”之下，通过“增减挂钩”在四川省内协调用地指标，从邻近成都的广源和泸州各切一块，“拼凑”出后来的天府新区。

即使相关部委能卡住地方新城新区规模，也往往止不住选址布局方面的随意性。

一位知情者告诉记者，当年鄂尔多斯新城区规划报批时，相关部委就曾预见其日后的“空城”、“鬼城”风险，指出新城规划存在的明显弊端：新城距离老城太远，且为一片荒地，“怎么可能聚集几十万人口”。

“当时就能预料到日后的风险，但地方政府推动新城建设的心态非常膨胀，觉得什么事都能办成。”上述知情者对《财经国家周刊》表示。

面对众多地方政府的“造城”冲动和“跑部”活动，国土资源部相关部门形成了一条处事原则：“如果中央领导有明确的说法，我们就遵照执行；如果没有明确的说法，我们一般就不同意，就给它抵在那里”。

为改变审批环节上的被动局面，国土资源部近年来还试图推动“国土规划管控”制度的实施，对于申请报批的新城新区，“凡是符合国土规划的，就支持；不符合的，就打回去”。

“惩罚”与“复活”

造城“冲动”已久，“惩罚”逐渐来临。

国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任李铁撰文认为，当前各地的造城运动存在几个问题：一是过多过大过滥，在竞争条件下很难实现规划目标；二是标准过高，没有那么多可支撑的高素质产业和高素质人口；三是政府财政压力增加，风险逐渐显化。

此外，新城新区“大跃进”还冲淡了中央城镇化战略的初始目标。各地热衷于新城新区建设，大搞所谓的“城市综合体”，说明地方政府在理解中央城镇化政策上出现了严重的偏差，很有可能影响到未来城镇化有关政策的落实，特别是针对农民工市民化问题、城市发展模式转变等问题。

李铁在文章中表示，社会上对地方的作法反响十分强烈，担心是又一轮“城镇化投资跃进”，如果不及时规范和引导，会造成社会不良反响，加剧大拆大建所引发的社会矛盾。

在他看来，“新城建设不是不可以搞，但是要遵循规律，要走集约型发展道路”。他建议重新研讨城镇化政策的设计，明确改革的思路，规范地方政府行为，引导城镇发展重点解决人的问题和城镇发展模式问题。此外，组织专家队伍对各地的新城新区建设和规划进行调查，提出意见，统一清理。

“鬼城”们自身也开始感到情况不容乐观。鄂尔多斯地方政府在此前造城过程中本已背负巨额债务，近期再推填城计划试图挽救，更被外界认为一厢情愿、不切实际。

另一位居网评“十大鬼城”之列的河南省鹤壁市，同样面临“引人”压力。

鹤壁市是河南省个兴建新城区的地级市。昔日的老城区坐落在约30平方公里的煤矿地带。煤矿采空后，老城区出现塌陷迹象。1992年，鹤壁开始筹划兴建新城，选址位于距离老城区约40公里外的两个县城。

《财经国家周刊》记者在鹤壁当地调查发现，新城淇滨区目前基础设施较完善，建有会展中心、购物商场、甲级写字楼和滨水乐园等地标性建筑，以及大量的高档住宅小区，景观气派恢宏，但至今仍旧人烟稀少，吃饭、住宿、打车都不方便。

今年中秋节这天，淇滨区负责招商引资的工作人员牛陆茂仍在福建出差。作为刚被媒体“发现”的“鬼城”，淇滨区当前最迫切、最艰巨的任务，就是加快各类产业招商落地，实现“引人”工程。

新城新区由空转旺，并非没有成功的先例，比如郑州的郑东新区。

2009年，郑东新区常住人口约30万，显得空荡。但短短几年过去，该新区常住人口已达到100万人，双向八车道也变得拥堵。

“两三年前，我晚上回到位于郑东新区的家都有点害怕，黑灯瞎火。但是现在，小区周边找不到停车的地方了。”郑州的媒体人林嵬说。

在林嵬看来，不管是郑东新区，还是鹤壁新城，究竟是不是“空城”、“鬼城”，还要从整个中原经济区、整个河南省的城镇化率大背景来看。农业大省河南的城镇化率过去一直偏低，说明潜力巨大。

“新城现在可能是比较空，但是未来三五年内还空不空，不好说。一个富士康引进来，就能给郑州带来30万的人口。”林嵬认为，要解救“空城”、“鬼城”，关键在于打开一些既有政策的瓶颈，实现人气的聚集，比如户籍制度改革、公共服务均等化等。

国土资源部规划司司长董祚继也对《财经国家周刊》记者表示，不能对新城新区建设一概否定。实践中，不少新区在带动区域经济发展、加快产业转型升级、促进城乡统筹发展等方面确实起到了重要作用。从合理组织城市空间看，城市新区在疏解中心城区的过密人口、转移过多过重的城市功能、改善城市面貌和人居生态环境等方面，也不失为一种有效方式。

但董祚继同时表示，当前一些城市违背城市发展规律大搞“造城运动”，新区无序扩张，由此出现的问题和可能造成的后果，“确实到了要下非常决心、用非常措施加以整治的时候了。”

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铁岭“鬼城”辨

赵本山小品里经常说到的“大城市”辽宁省铁岭市，最近其新城被网民评为“鬼城”，这让当地人不无烦恼。

铁岭新城始建于2006年，总面积22平方公里。当地官方统计，目前新城已累计完成投资260亿元，一级开发面积完成20平方公里，建成区面积10平方公里。

按照规划，铁岭新城人口发展在2010年应该达到15万人，2015年达到20万人。然而，经过7年时间的建设，目前铁岭新城的常住人口只有10余万人，远未达到预期。

9月下旬，《财经国家周刊》记者到铁岭新城进行了实地调查。记者看到，除了开发较早的“浅水湾壹号”小区和回迁小区“凡河新村”外，其他的住宅小区晚上亮灯率都不高。

当地的市场新都综合市场内人气尚可，一位童装店老板告诉记者，和前几年相比，今年客流量明显加大，赶上旺季，一天的销售额能达到1000元。

位于新城边缘的东北商贸物流城，也曾是新城规划的重要产业支撑，并请来赵本山担任形象代言，但至今仍难掩萧条，除了建材交易、汽车4S店等少数区域略有商家入驻外，其他区域如服装交易区等大量空置，人气冷清。

铁岭新城建设7年仍旧难脱“鬼城”之名，在当地人士看来，主要系两点原因所致：一是新城与老城空间距离过大，二是新城的商业服务配套建设滞后于住宅建设。

不过，铁岭新城管委会人士对未来充满信心，“新来的市长抓开工、抓落实的力度很大，新城很多配套项目的建设他都亲自督办。”

隔空造城

从铁岭老城区驱车前往铁岭新城，马路两边随处可见成片的金黄色稻田。

在2004年以前，铁岭还是一个传统的农业地区，全市人口约300万，市区人口30万。老城银州区的建成区面积约30平方公里。

2004年，铁岭确立工业强市战略，鉴于老城区承载力有限，次年年底遂提出建设铁岭新城的目标，提出城市化、工业化双轮驱动的城市建设和经济发展路径。

很快，在铁岭县凡河镇，建设规划面积为22平方公里的新城动工，几乎再造一个铁岭城。

2009年，记者曾赴铁岭采访新城建设。当地项目负责人不无自豪地介绍，铁岭新城的概念规划是“北方水城”，其设计“很讲”，从空中鸟瞰，整个新城呈钻石状布局。新城“以河为轴，以水为魄”，自称是“中国个以河为城市中轴线的城市”。

为刻意营造“水城”概念，铁岭新城选址于距离老城区边缘8公里、中心距离12公里之外的一片河滩湿地之上。

“铁岭原本想在东面建新城，但是多丘陵，空间不够。而当时正值要修复凡河镇的莲花湖湿地，要搬迁部分居民。因此铁岭市决定把湿地与新城建设有机结合，将新城选在了凡河地区。”一位知悉铁岭新城建设历史的人士告诉《财经国家周刊》记者。

这位知情人士表示，一般来说，三四线城市建新城，与老城之间的间距不应超过4公里，“如果，新城早就住满人了。”

上市生财

和大多数新城新区建设套路相仿，铁岭新城也是以政府部门搬迁、兴建地标性建筑和公务员带头在新区购房启幕。

2009年，网络曾曝光，铁岭市政府为增加新城区人气，以下发红头文件的方式，要求当地所有公务员带头在新城区至少购房一套。而当时新城区可选的房源只有一个，即目前入住率的“浅水湾壹号”。

为了加快新城区建设，铁岭市在选址确定后随即成立了铁岭财京投资有限公司，从事铁岭新城土地一级开发业务。2011年9月，铁岭财京借壳上市，变身为“铁岭新城（000809.SZ）”，成为继2010年10月国内房企借壳上市“闸门”关闭后的难得的幸运儿。

铁岭新城管委会主任刘波进说：“我们当时建新城的时候，政府财政收入不到20个亿，发工资都不够，不可能靠财政的钱来建新城。那该怎么办？就是通过市场化运作来筹集资金。”

铁岭新城（000809.SZ）董秘迟峰对《财经国家周刊》记者介绍，从2009年至今，铁岭新城土地出让（不含划拨用地）收入总计约54亿元。而按照铁岭新城上市公司和铁岭市土地储备中心约定，在土地出让（含划拨用地）累计均价未达45万元/亩之前，土地出让收入扣除农业基金和土地金之外，全部归上市公司所有。在累计均价达到45万元/亩之后的第2年开始，扣除农业基金和土地金后，35%交给政府。

目前，铁岭新城地价已经涨到100万/亩左右，通过招拍挂出让的土地面积共计约10661万亩。而铁岭新城房价，也由最初的1000元/平方米上涨到3000元/平方米左右。

曾有舆论质疑，铁岭新城建设过程中，房地产住宅用地放量过大。对此，刘波进认为，新城规划只是“适度超前”。“不可能说先进多少人，再盖多少房子，‘巢’都没筑，‘凤’怎么进来？”
迟峰则表示，住宅用地是否供应过量，还应看成交数据。今年铁岭新城已经成交4块土地，且新城区的楼盘也保持着良好的销售状态。《铁岭日报》9月16日刊登的铁岭市房产交易数据，位于铁岭新城的“秦淮人家”项目在9月的第二周成交178套，位居全市各楼盘之首。

但这种单靠住宅用地供应、住宅项目销售实现资金回流、筹集新城建设资金的做法还能持续多久，迟峰也未置可否。他告诉记者，目前，上市公司铁岭新城已经平整完的新城土地尚有9000多亩待出让。

他们还计划将这种土地一级开发的模式复制到周边其他城市。

等待时间

“和其他新城相比，铁岭新城在辽宁省内也算是标杆，突然被冠上‘鬼城’的帽子，我们感觉很冤枉。”一位当地官员说。

铁岭当地人士认为，铁岭与鄂尔多斯康巴什“鬼城”有明显的不同，“鄂尔多斯建新城是赌外来人买房，而铁岭建新城是本地有需求。”

按照铁岭新城管委会的统计，目前铁岭新城经过综合验收达到入住标准的住宅，平均入住率已达51%。新城住宅具备入住条件的销售率在95%以上。整个新区的住宅的销售率在85%以上。

刘波进介绍，目前铁岭新城还在积极吸纳人口。一是加大沈铁工业走廊沿线工业园区的招商引资力度，聚集人气，拉动经济；二是通过政策吸引，比如给新毕业大学生创业提供政策支持，吸引大学生来就业、创业；三是在新城本土积极发展旅游业，吸引人气，解决就业；四是通过新型城镇化试点导入人口。

铁岭市目前城镇化率低于辽宁全省近20个百分点，已被省里列为新型城镇化的试点。
“我们现在采取两种办法。一是农村整村推进城镇化，二是分户城镇化。把宅基地和耕地流转，经过评估在新城置换住房，然后通过辽宁省试点的居住证制度，变成市民，享受和市民一样的待遇。”刘波进说，目前铁岭市选择的三个试点村的村民腾退宅基地报名非常踊跃。

9月4日，铁岭市新任市长林强到新城调研，要求进一步加快项目建设，包括调整老城和新城之间的公交运行、确保在建商业项目如期开业、引进缺少的服务业项目、引进优质医疗资源和加大力度落实居民居住证政策，等等。

“客观上说，铁岭新城建设只有7年的时间，基础设施肯定有不完善的地方。”刘波进认为，铁岭不是生拉硬拽建新城，而是有刚性的需求，一是铁岭地区的人口日渐膨胀，二是需要为沈铁工业走廊提供生活配套，三是吸纳沈阳等周边城市的人口。

在中国城市规划设计院副院长杨保军看来，中国新城建设最主要的问题，在于很多新城不是基于实际需要来建设的，“对于一个正常生长的新城来说，基础设施完善、人们对新城的接受度等，都需要时间。”

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新区无序扩张有待非常整治

城市新区扩张问题十多年来一直受到各界关注，近来各种批评声音明显增多。根据笔者掌握的情况，有关问题确实存在，并已累积到相当严重的程度，有必要迅速采取措施，严加管束和整治。

警惕“造城运动”后果

城市新区本是城市经济社会发展到一定阶段的必然要求。实践中，不少新区在带动区域经济发展、加快产业转型升级、促进城乡统筹发展等方面确实起到了重要作用；从合理组织城市空间看，城市新区在疏解中心城区的过密人口、转移过多过重的城市功能、改善城市面貌和人居环境等方面，也不失为一种有效方式。

但当前城市新区无序扩张，特别是一些地方违背城市发展规律大搞“造城运动”，由此出现的问题和可能造成的后果，不能不引起我们的高度警觉。

新区无序扩张降低了城镇化发展的质量。

一些城市新区规划建设动辄“国际化”、“大手笔”，投巨资搞行政中心、体育馆、歌剧院、大草坪、人工河湖等表面建设和景观工程；热衷高档房地产开发，抬高了农民、大学毕业生进城落户门槛；产城融合不够，产业同质化、低水平扩张比较普遍，对能源资源要素依赖严重，发展的协调性和持续性难以保障。

新区无序扩张加剧资源浪费和环境破坏。

一些城市新区规划城市建设用地规模动辄几十平方公里甚至几百平方公里，人均城市建设用地远远超过国标上限。有的为了做大城市用地规模，还随意编造人口规模。受错误观念驱使，城市新区大广场、宽马路比较普遍，低密度房地产和花园式工厂随处可见，土地闲置、浪费问题突出。一些地方不顾资源环境承载能力随意设立城市新区，土地开发强度过高，严重影响地区生态环境。

新区无序扩张冲击耕地保护红线。

一些城市新区规划预留建设用地空间过大，甚至突破了土地利用总体规划，影响耕地保护目标的落实；一些地方后备耕地资源枯竭，仍然安排大规模新城建设，导致耕地占补平衡难以落实，占优补劣现象比较普遍；一些地方人为挖湖造景，造成实际耕地面积减少，冲击耕地保护红线和粮食安全底线。

新区无序扩张潜伏经济金融风险。

一些城市新区主要靠土地出让金和土地抵押融资解决巨量的城建资金缺口，有的甚至不惜以土地违规抵押融资，出现“多征地——出让或抵押以筹集更多建设资金——扩大城市用地规模——继续多征地”的恶性循环。由于后续投资和债务偿还主要依靠预期土地出让和扩大征地规模，其潜伏的经济金融风险不容低估。

新区无序扩张影响社会稳定。

一些城市新区建设时间集中，征地拆迁规模大，安置补偿有困难，同时违反征地程序、强制拆迁、拖欠农民社保、强迫农民上楼等情况时有发生，损害了农民土地合法权益，已成为引发社会矛盾、影响社会稳定的重要因素之一。

新型城镇化应当是以人为本、造福国民的城镇化，是资源节约、环境保护的城镇化；是四化同步、城乡统筹的城镇化，是因地制宜、各得其所的城镇化。显然，城市新区建设发展中的种种乱象，是同新型城镇化发展方向背道而驰的；城市新区不仅不宜成为新型城镇化发展的主要平台，任其扩张还会严重干扰新型城镇化发展战略的有效实施。

下非常决心，用非常措施

当前城市新区扩张，已由过去以东部地区为主，转为东中西各区域齐头并进；绝大部分由地方政府批准设立，其中又以省级、市级政府批准为主。究其原因，既有地方政府发展理念、体制机制等深层次问题，又有有关方面协调不力、监管失位等管理问题。治理城市新区无序扩张问题，需要综合施策、标本兼治。

要厘正城镇化发展导向。

城市新区发展过多过滥，从根本上说，是地方政府崇尚GDP和政绩考核注重GDP的结果。城市新区与老城区相比，土地开发成本相对低廉，这使一些寄希望短期内上速度、出政绩的地方领导找到了“捷径”，而无视城镇化是一个长期的发展和完善过程；一次性获取几十年的土地出让机制，又客观上助推了这种短期行为；城市新区户籍人口较少还可减轻公共服务负担，这也为“重物轻人”的城市发展理念提供了土壤。因此，治理城市新区无序扩张问题，需要从改变GDP至上的发展观和政绩观入手，使城市发展真正回归到服务和促进人的发展这个新型城镇化的核心范畴内，自觉尊重城市发展规律，切实纠正短期行为。

要改变城市土地财政依赖。

在现行财税体制下，政府间的财权与事权不匹配是事实，这使得地方政府依赖土地出让和土地抵押融资推进新城建设一定程度上获取了舆论的同情和理解，具有某种“正当性”。但过度依赖土地财政的城市建设模式不可持续，未来推进城镇化发展，如何减少土地财政之弊，防范经济社会风险，是需要面对的重大课题。除了推进财税体制改革外，还要着力理顺政府与企业、当前与长远的土地利益关系，在坚持和完善土地出让制度的基础上，改革土地获取方式，优化土地支出结构，促进地方政府从实体经济发展和税收中获取稳定，减少卖地冲动，从源头上抑制城市新区过快扩张。

要强化国土空间规划管控。

当前城市新区无序扩张，也是国土空间规划体系不全、管控不力，导致地方各行其是、恶性竞争的结果。从世界范围看，严格国土空间规划管控，不仅不会降低市场配置资源的有效性，而且是保障市场正常运转、确保生态经济安全的必要手段。当前最重要的是加快制定国土规划，弥补顶层空间规划的缺失；从全域国土出发，结合资源环境承载能力评价和空间经济分析，明确国土空间集聚开发、分类保护和综合整治“三位一体”战略格局，确定国土重点开发轴带，拟定城市群和各级各类城市的规模布局、用地标准和开发强度，为区域发展、土地利用、城市建设、产业布局、生态保护等相关规划的编制提供基础和指引。同时，要充分发挥土地利用总体规划对城乡各类用地的整体管控作用，严禁随意修改规划，确保各级各类城市新区符合土地利用总体规划。

要大力推进节约集约用地。

为了推动城市新区加快建设，城市政府往往在土地征收、用地供应、税收征管等方面给予城市新区各种政策优惠，这导致城市新区普遍成为城市土地节约集约利用的薄弱环节。为此，要以城市新区为重点，加强节约集约用地顶层设计，从规划管控、标准控制、监测监管、考核评估等各方面完善制度，从扩大土地有偿使用制度覆盖范围、全面落实经营性和工业用地招拍挂制度、提高土地产出率和税收准入门槛等各方面健全机制，严禁违反国家土地政策随意出台优惠政策，形成约束与激励相结合的节约集约用地政策体系。创新用地管理制度，加强城市用地总量调控，将新增用地年度计划安排与吸纳人口数量相挂钩、城市新区用地规模扩大与老城区存量用地盘活利用相挂钩，引导城市新区节约集约用地。

要切实维护群众土地权益。

针对城市新区征地开发中损害农民利益的问题，要在严格土地规划计划管控的基础上，与城市政府财力相适应，合理确定征地规模。同时，严格执行征地程序，严禁以预征等名义圈占农民土地；依法依规做好被征地农民的安置，足额发放征地补偿费；探索建立多元化安置途径，探索农民以多种形式参与土地增值分配；完善被征地农民社会保障体系，促进和谐征地、和谐建设。
要加快形成城市新区监管合力。

针对城市新区分散管理、监管乏力的问题，要加快转变政府职能，切实减少政府对城市发展的行政推动和人为造城，加强社会管理和公共服务；简化城市新区审批层次，可考虑只保留国家和省级政府两级审批，并严格审批条件和论证要求，扩大公众参与；建立信息化监管网络，以土地综合监管平台为基础，实现城市新区规划建设全覆盖、全流程监管；加大土地执法督察力度，实行专项集中整治与常态化执法相结合，严肃查处城市新区违法违规用地行为。

总之，城市新区无序扩张问题之严峻，确实到了要下非常决心、用非常措施加以整治的时候了，就像一辆正在违章超速行驶的汽车，必须狠刹车，否则就有车毁人亡的危险。当然，狠刹车的目的不是要完全停下来、不再行驶，而是要在检查修理、校正方向并确认安全后，继续前行。

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